“根據(jù)國務院和剛剛結束的中央農村工作會議的要求，今年起實行的棉花、大豆目標價格直補試點明年范圍不擴大，仍然還在今年的范圍內試點，明年的工作重點是把試點組織好，總結好經驗，為將來擴大試點打好堅實的基礎。”12月28日，在清華大學舉辦的清華2015三農論壇上，全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任、國務院參事、原國家發(fā)改委副主任杜鷹表示。
　　與會專家認為，中國實行了多年的最低收購價和臨時收儲政策，雖然對保障農業(yè)生產作出了貢獻，但是也造成了國內外價格價差，引起進口不斷增長。2014年開始實施的目標價格試點政策，旨在推動完善市場價格機制。不過，中國科學院農業(yè)政策研究中心主任、清華大學中國農村研究院學術委員會委員黃季焜調查認為，目標價格政策執(zhí)行中仍有一些操作問題尚待解決。
　　舊有補貼推高糧價，農業(yè)面臨天花板
　　中國的糧食流通改革始于2004年。
　　“2004年國務院17號文要求糧食收購市場放開，我們取消了保護價收購，實行最低收購價和臨時收儲政策；取消農業(yè)4稅而給4補貼；以關稅配額形式形成新的進出口調節(jié)制度，同時我們的儲備體系發(fā)生了很大的變化。”原國家發(fā)改委副主任杜鷹介紹。
　　這些政策是有效的，但“操作中存在偏差，隨著國內外農業(yè)環(huán)境的變化，導致越到后來越出現(xiàn)新矛盾和挑戰(zhàn)，”杜鷹稱，其中最顯著的就是政策性收儲價格剛性上升，導致國內外差價擴大，進口上升。
　　最開始實施最低收購價和臨時收儲政策的那幾年，價格基本穩(wěn)定。轉變發(fā)生在2008年。
　　2008年后，小麥、稻谷的最低收購價和玉米、大豆等臨時收儲價格年年提高，從2008年到2013年，小麥最低收購價上漲59%，稻谷上漲97%。
　　與此同時，農產品進口量節(jié)節(jié)攀升。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任、清華大學兼職教授陳錫文介紹，2013年糧食、包括大豆凈進口8402萬噸。2014年1-11月已經進口8860萬噸，估計全年會首次突破9000萬噸，扣除大豆將近7000萬，谷物、谷物粉進口大約2000萬噸，2013年進口食用植物油922萬噸，相當于國產的90%，棉花420萬噸，相當于國產的三分之二，食糖450萬噸，相當于國產三分之一，乳制品將近200萬噸，牛羊肉58萬噸，豬肉55萬噸。
　　“這是因為隨著工業(yè)化的推進，資源要素（比如石油）價格提高，農產品生產成本提高加快，導致市場價追逐上升，國內外價差擴大。”杜鷹介紹，這使得現(xiàn)行的調控體系陷入兩難——成本上升后提高價格，價格越接近天花板，進口量越上升，如果不提高價格，成本上升后生產積極性受傷，農業(yè)將衰退。
　　事實上，棉花和食糖已經陷入兩難困境。杜鷹介紹，2011年開始，棉花和食糖的國內價格已經高過進口完稅后價格。而中儲棉還在大量收儲，否則農民利益受損，高進低出的記過就是財政必須提供巨額補貼，2012，成本上升了23%，臨時收儲價格只提高了3%。2013年，成本上升，收儲價格沒有提高，食糖收儲價格甚至下調了。
　　杜鷹稱，由于執(zhí)行的收儲價格高于市場價，只能中儲糧、中儲棉等國企之類來收儲，或者委托收購，而其他市場主體，如加工物流企業(yè)沒有入市積極性。這導致相當長一個時期內，農產品流通中中儲糧和中儲棉包打天下，農產品的市場機制價格調節(jié)供求的機制作用被泯滅。
　　“隨著收儲量擴大，補貼壓力越來越大，絕大部分都被政策性收儲了，收進來就要補貼，補貼都在流通環(huán)節(jié)，效率低，潛在虧損風險大。此外，收上來的糧食棉花等堆在6個主產省，以中央庫存為主，調糧移庫，主銷省都不著急，導致全部壓力都在中央，糧食安全壓力太大。”杜鷹稱。
　　補貼接近天花板
　　在農業(yè)增產的同時，農業(yè)補貼數(shù)額也在迅速增長。2013年，中央財政農業(yè)四補貼支出1700億。“四項補貼都影響生產成本和價格。”陳錫文稱。
　　在WTO規(guī)則下，這種補貼叫做“黃箱補貼”——補貼影響成本，從而扭曲價格。如果補貼不進入成本、不對價格造成影響，叫做綠箱補貼；在特定的時期，由于讓土地休耕而給予補貼，叫做藍箱補貼。
　　“黃箱補貼有嚴格規(guī)定，發(fā)達國家對農產品的補貼不能超過5%，發(fā)展中國家不能超過10%。中國加入WTO，經過艱難的談判，我們可以補貼8.5%。”陳錫文介紹，2013年農業(yè)生產總值55000億，占60萬億GDP中的9.1%，但是WTO口徑中的農業(yè)不包括林業(yè)和漁業(yè)，因此農業(yè)總產值是5萬億左右，可以補到4000億左右。
　　“但是，WTO的規(guī)定非?？量蹋荒苁翘囟ㄆ贩N自身生產成本的8.5%，2013年糧食產值大約是16000億-17000億，那么補貼只能是1400億-1500億。我們的1700億中包括對棉花、大豆、糖料的補貼。基本上，對于谷物的補貼已經到了承諾的底線了。”陳錫文介紹。
　　黃線就在眼前，改革勢在必行。
　　促進市場調整產業(yè)鏈
　　2014年中央一號文件提出完善價格機制，建立目標價格制度，首先在新疆對棉花、東北和內蒙古對大豆進行試點。
　　“目標價格是與特定農產品的市場價格相掛鉤的補貼方式。確定一個目標價格，在價格波動的時候，對價差進行補貼，以此來補償農戶收益，促進農業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。政府要根據(jù)特定農產品的生產成本、重要性、比價關系來測定收益，原則是補償生產成本和促進收益。”杜鷹介紹，目標價格在每年播種前公布，本質是價格支持政策，特點是不擾動市場和直接補貼農戶，很多國家都使用這種政策。
　　2014年4月和5月，國家發(fā)改委先后公布了新疆棉花和東北大豆的目標價格，棉花為19800元每噸，比2013年臨時收儲價格20400元每噸低600元，大豆為4800元每噸，比2013年臨時收儲價格4600元／噸高出200元。
　　“今年棉花市場價格預計為13500元／噸，新疆主產區(qū)按目標價格和實際價格的差異進行補貼，也就是每噸補貼6300元，內地每噸補貼2000元。按照中等地一畝地產皮棉100公斤來計算，內地農戶一畝地可以得到200元的補貼，一畝地虧損600元，那么明年自然會有農戶選擇不種植棉花，這樣棉花價格會慢慢恢復。”陳錫文介紹。
　　杜鷹稱，之所以這么做，是因為政府希望棉花種植從黃淮海產區(qū)向新疆集中。“在目前農產品國際市場價格情況下，內地不適合生產棉花。”陳錫文表示。
　　而大豆目標價格高于去年臨時收儲價格，是因為“不能讓國內大豆種植面積再減少了。除了中國大豆，其他國家的大豆都是脂肪含量高蛋白質含量低，只有中國的大豆蛋白質含量是比較高的，豆?jié){、豆腐必須用國產，日本韓國食用的醬湯也是用中國產大豆制作的，要滿足需求的話，要保證1300萬到1400萬噸的產量。”陳錫文解釋。
　　黃季焜認為，雖然目標價格實施以來，棉花的內外差價從2011-2013年的超過50%，下降到2014年底的27%，減少了對價格的直接干預，也緩解國內的庫存壓力，但這項改革的可操作性存有問題。據(jù)他測算，新疆的棉花目標價格補貼，今年就達250余億元。同時，補貼的60%根據(jù)面積、40%根據(jù)交售量發(fā)放，核查棉花面積花費巨大的人工成本，開具發(fā)票則存在腐敗風險。
　　杜鷹稱，操作中確實存在一些問題，比如棉花面積的核實困難，棉花交售的量核實也困難。“新疆開荒太多，非法開荒不能認定，要界定非法合法比較困難。”而補貼60%根據(jù)面積、40%根據(jù)交售量，是“搞得復雜化了”，不過核查面積可算是一次性成本。“操作的問題不難解決。”
　　在杜鷹看來，目標價格政策目前進展總的比較順利，市場定價機制已經開始發(fā)揮作用，不像以往由中儲糧、中儲棉及其委托機構單打，而是實現(xiàn)了多渠道收購，“新疆定了800多個軋花廠，經過資格認定都可以收購，國內外差價明顯縮小。2013年，國內外棉花每噸差價是4670元，最近2000元；我們的庫存壓力有所改善，1000多萬噸棉花堆在庫里，如果不搞目標價格，庫存就還會增加，錢都砸那里了，今年不會再增加；棉紡企業(yè)的效益得到改善，盡管棉紗價格下行，但棉花價格更低，因此企業(yè)得益。”
　　杜鷹估計，今年棉農收益可能會比去年要少，“這是為過去提價太快必須要付出的代價，也是改革的陣痛，但是整個產業(yè)鏈活起來了。過去棉花企業(yè)沒法活，將來我看有些棉農就得轉行去紡紗了，不用再種棉花，總的來看，效果還是不錯的。”
　　黃季焜認為，中國農業(yè)的未來不在于“增加補貼”，而在于明晰土地產權、轉變農業(yè)生產經營方式、改革科研體制、促進農業(yè)進步、完善市場、改善國際環(huán)境以及增加基礎設施投資。不過，更多的決策部門人士強調，補貼對中國農民和農業(yè)仍然有重要意義，需要改變的是補貼方式，即應該符合WTO規(guī)則下的綠箱補貼模式。
　　杜鷹認為，今后不應過于強調通過政策性補貼來保證農民收入問題，“保不了，還影響市場機制發(fā)揮作用”。此外，還應該適當提高對價格波動的容忍度，“過去我們對價格波動過于敏感。應該訂立一個區(qū)間，區(qū)間內就應當容忍。”